La pobreza en México: comentarios sobre la metodología de CONEVAL en 2020

Hace dos años, el relevo en la conducción de CONEVAL, generó críticas alertando que éste se volvería un títere que evaluaría positivamente los programas sociales insignia del gobierno federal. Temores infundados: recientemente CONEVAL publicó un crecimiento en el porcentaje de personas en situación pobreza, de 41.9% en 2018 a 43.9% en 2020, resultado desfavorable para el gobierno. Superado el tema de la autonomía de CONEVAL, vale la pena revisar cómo se mide la pobreza en México desde 2008.

Esta metodología considera pobre a una persona si además de recibir un ingreso inferior al valor monetario de una canasta alimentaria y no alimentaria, se ha visto impedida de ejercer al menos uno de seis derechos sociales (que por definición son responsabilidad del Estado): educación, salud, seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y alimentación nutritiva y de calidad. Conforme a esta medición, la población carente de servicios de salud pasó de 20.1 a 35.7 millones, presumiblemente por la sustitución del Seguro Popular (SP) por el Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI) para la atención de la población no derechohabiente de seguridad social. El aumento en esta carencia no explica en su totalidad el crecimiento de la población en pobreza, pero sí contribuye de forma importante. De ahí la relevancia de analizar la pertinencia metodológica dado el contexto de la pandemia y los cambios en el Sistema Nacional de Salud.

Esta carencia se mide con base en los resultados de la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH), y en el caso de la población no derechohabiente, específicamente utiliza la pregunta: Actualmente, ¿se encuentra usted afiliado o inscrito al Seguro Popular, o tiene derecho a los servicios del Instituto de Salud para el Bienestar? La respuesta puede tener sesgos: la ENIGH se levantó de agosto a noviembre de 2020, cuando el SP había desaparecido y el INSABI tenía pocos meses de vida, con medidas de confinamiento por COVID y afectación tanto en la demanda como en la oferta de servicios de salud. La reconversión hospitalaria para atender la pandemia redujo la oferta de servicios de salud para intervenciones electivas y no urgentes. Paralelamente, menos personas buscaron atención médica entre 2018 y 2020 (36.0% a 32.9%, según la ENIGH), lo que parece contraintuitivo, pero se debe a que se evitó acudir a unidades médicas públicas para prevenir contagios. Menos visitas al médico pudieron reducir el nivel de conocimiento de la población sobre el nuevo instituto. Es decir, las personas saben que ya no existe el SP pero es posible que no conozcan al INSABI. Pero eso no significa que quien desconoce sus derechos no reciba atención médica al buscarla, de hecho, 99.5% de quienes la buscaron en 2020, la recibieron; como tampoco significa que quienes antes estuvieron afiliados al SP hubieran tenido atención médica en caso de necesitarla.

CONEVAL reconocía en 2016 que el derecho a la salud debe incluir un sistema de acceso y protección disponible, accesible, aceptable y de calidad, para lo cual es conveniente contar con información sobre otros elementos asociados al derecho a la protección a la salud, como la oportunidad de los servicios recibidos (1), y no únicamente la afiliación. Reconoció restricciones conceptuales y metodológicas para analizar los aspectos antes señalados. Es cierto que CONEVAL analiza distintas dimensiones del derecho a la salud, como la accesibilidad, oportunidad y calidad de la atención  médica, elementos constitutivos del derecho efectivo a la salud, pero por increíble que parezca, éstos nunca se han utilizado para calcular la carencia en salud como insumo de la medición oficial de la pobreza. Esto resultó ser particularmente bondadoso con el SP, un modelo basado en el aseguramiento, donde lo más importante es entregar credenciales de afiliación para lograr una aparente cobertura universal, relegando a un segundo plano el acceso efectivo a los servicios. Según CONEVAL, entre 2008 y 2016, 23.7 millones de personas dejaron de tener carencia por servicios de salud. Pero la entrega masiva de credenciales del SP no se tradujo en mayor capacidad hospitalaria para atender a los nuevos usuarios: según la OCDE mientras que en el año 2000 había 1.8 camas x cada 1,000 habitantes en México, para 2017 bajó a 1.4. En ese año, el promedio en América Latina fue 2.1 y en la OCDE 4.7.  (2) 

Cabe replantearse la utilidad de la metodología actual para medir esta carencia, dada la transformación del sistema de salud: la creación de INSABI representa un cambio total de modelo, deja de ser uno de aseguramiento, cuya meta era la mera afiliación de personas y la correspondiente entrega de credenciales, para convertirse en otro centrado en el acceso universal a los servicios, sin exigir un aseguramiento previo. En consecuencia, sería recomendable que el acceso efectivo se incluyera en la medición de la carencia.