El transporte marítimo está en el centro de la economía mundial desde hace más de 5 mil años y no es menos importante ahora que para nuestros antepasados.
A pesar de todos nuestros avances tecnológicos, todavía es el medio más eficaz de importar y exportar bienes y materias primas. Sigue siendo crucial para la seguridad nacional, no solo por el papel de larga data que ha desempeñado en la defensa de las naciones y del comercio, sino también porque el software portuario y las plataformas logísticas actuales contienen datos cruciales sobre qué países y empresas mueven productos alrededor del mundo.
Incluso Adam Smith, el padre del capitalismo moderno, creía que la construcción naval era una de las pocas industrias que merecía apoyo nacional y no debía dejarse en manos de las fuerzas del mercado.
Esa es una parte clave del argumento que se presenta en una nueva petición de ayuda comercial y apoyo por parte del Estado a la industria de construcción naval de Estados Unidos en virtud del caso denominado de la sección 301 que presentó el sindicato United Steelworkers junto con otras organizaciones sindicales el 12 de marzo.
Acusan a China de distorsionar los mercados globales en los sectores marítimo, logístico y de construcción naval mediante “actos, políticas y prácticas irrazonables y discriminatorias”.
La petición, para la que el gobierno estadunidense ahora tiene 45 días para responder, busca una variedad de sanciones y soluciones para equilibrar la construcción naval y estimular la demanda de buques comerciales construidos en EU, que incluyen tarifas portuarias para los barcos construidos en China que atracan en puertos estadunidenses y la creación de un Fondo de Revitalización de la Construcción Naval para ayudar a la industria nacional y a sus trabajadores.
Un caso que puede parecer que se centra en una industria, en realidad tiene implicaciones globales dramáticas. No solo tiene el potencial de reavivar el conflicto comercial entre EU y China, sino que también aumentará la atención sobre el creciente poder militar de Pekín y la enorme industria naviera comercial que lo sustenta. Al mismo tiempo, plantea dudas sobre la capacidad e incluso la disposición de EU de volverse a industrializar en sectores estratégicos, lo que puede extenderse hasta las elecciones presidenciales de 2024.
Por último, es una ventana para ver si EU tiene la capacidad de seguir desempeñando su tradicional papel posterior a la Segunda Guerra Mundial de seguridad, que incluye vigilar las rutas marítimas globales y proteger los mares del sur de China para el transporte comercial, en un momento en el que ya no tiene la capacidad industrial y la fuerza laboral para construir sus propios barcos. La dirección que adopte la administración Biden en el caso y la forma en cómo responda China dirán mucho sobre la futura configuración económica y política del mundo.
Como lo expresó el secretario de Marina, Carlos del Toro, en un discurso en la Harvard Kennedy School en septiembre pasado: “La historia demuestra que, a largo plazo, nunca ha habido una gran potencia naval que no fuera también marítima, de construcción naval comercial y transporte marítimo”.
En las últimas décadas, Estados Unidos esencialmente dejó de construir sus propios barcos.
En 1975, la industria de construcción naval de EU ocupaba el primer lugar en términos de capacidad global, produciendo más de 70 barcos comerciales al año. Casi cincuenta años después, EU ahora produce menos de 1 por ciento de los buques comerciales del mundo, con lo que cayó al puesto 19 a escala mundial. Mientras, China triplicó su producción en relación con EU en las últimas dos décadas, produciendo más de mil buques transoceánicos el año pasado, en comparación con los 10 de Estados Unidos.
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La asimetría resultante conlleva preocupaciones tanto comerciales como militares para EU, pero también para cualquier país que dependa de ellos para su seguridad. Más de 90 por ciento del equipo militar, suministros y combustible viajan por mar, de acuerdo con la denuncia 301, la gran mayoría en buques de carga comerciales contratados. Todos estos se fabrican en el extranjero, incluidos algunos en China.
La denuncia dicta que “las compañías chinas —principalmente empresas de propiedad estatal— se convirtieron en líderes en financiamiento, construcción, operación y propiedad de terminales portuarias alrededor del mundo”.
De acuerdo con una investigación de Isaac B. Kardon, profesor asistente del Instituto de Estudios Marítimos de China de la Escuela de Guerra Naval de EU, y Wendy Leutert, profesora asistente de la Universidad de Indiana, las empresas chinas poseen u operan una o más terminales en 96 puertos extranjeros, de los cuales 36 se encuentran entre los 100 principales del mundo por volumen de contenedores.
“Otros 25 de estos cien principales se encuentran en China continental, lo que establece un nexo con la República Popular China para alrededor de 61 por ciento de los principales puertos de contenedores del mundo”, escribieron en un artículo de 2022 en International Security. China también fabrica gran parte del equipo que se utiliza en la industria. Una compañía china de propiedad estatal, ZPMC, proporciona 70 por ciento de las grúas de carga del mundo.
Este nivel de control sobre la logística y las cadenas de suministro globales ofrece claras ventajas económicas y de seguridad, y refleja décadas de decisiones de políticas que tomaron EU y China.
La contracción de la industria de construcción naval de EU es resultado de varios factores, dicen los expertos en construcción naval estadunidense, a partir de la década de 1980, cuando se retiraron la mayoría de los subsidios del gobierno para la construcción de buques, dado que eran la antítesis de la economía de libre mercado adoptada por la administración Reagan.
Si bien la Ley Jones de 1920 todavía exige que los barcos que navegan entre puertos estadunidenses se construyan, sean propiedad y sean operados por EU, ese tráfico representa una pequeña porción del comercio marítimo general. Los funcionarios de Reagan, muchos de los cuales eran políticos de línea de la seguridad y defensores del libre mercado, inicialmente pensaron que la construcción naval para el ejército durante la Guerra Fría crearía demanda suficiente para sostener la industria de construcción naval estadunidense.
Gran parte de las materias primas y componentes necesarios para producir nuevos barcos ya no están disponibles en EU, gracias a la reducción y subcontratación de la base de fabricación estadunidense, de acuerdo con funcionarios de defensa y sindicatos. Ese es un problema común en muchas industrias, no solo en la construcción de buques.
Mientras, ya que en las últimas décadas se ha empleado un enfoque de producción “justo a tiempo”, eso desalentó a los contratistas estadunidenses a tener un exceso de capacidad que puede ser necesaria en caso de una disrupción de la cadena de suministro, un desastre natural o una emergencia de seguridad.
Esto, junto con la consolidación de la industria y el aumento de barcos más baratos producidos en Japón, Corea del Sur y China, tuvo como resultado una menor inversión en cosas como tecnología, equipos de fábrica y capacitación para los trabajadores estadunidenses. El resultado es una disminución general de la competitividad y de la capacidad de los astilleros estadunidenses, de acuerdo con funcionarios navales y sindicales, así como algunos economistas laborales.
La caída es motivo de gran preocupación para grupos comerciales como el Shipbuilders Council of America, dice su presidente Matthew Paxton, pero también para las industrias que apoyan la construcción naval.
El presidente del USW, David McCall, que representa a trabajadores que fabrican todo tipo de cosas, desde acero y motores hasta pinturas, cables y otros productos que se utilizan en los barcos, señala que las plantas siderúrgicas estadunidenses funcionan a 70 por ciento de su capacidad en todo el país. “Si pudiéramos tener capacidad para más barcos y la infraestructura para mantenerlos, se crearían muchos más puestos de trabajo, lo que a su vez crearía plantas más rentables”.
De hecho, es revelador que el sindicato de trabajadores siderúrgicos en realidad negocie cosas como la inversión de capital en las fábricas que apoyan industrias como la construcción naval como parte de sus propios esfuerzos de negociación colectiva.En un mercado globalizado, los trabajadores tienen más incentivos para buscar inversiones en sus industrias que las grandes corporaciones públicas que pueden colocar empleos o inversiones en cualquier lugar, de acuerdo con McCall.
“Los directores ejecutivos que dirigen estas empresas tal vez se vayan después de unos años, con indemnizaciones cuantiosas, pero nosotros trabajamos en nuestras comunidades durante décadas. Tenemos que pensar en la seguridad a largo plazo para los trabajadores” dice McCall.
Esta es una queja que hacen muchos miembros de la izquierda obrera, y cada vez más también algunos de la derecha política en EU, particularmente en lo que se refiere a industrias en sectores cruciales o estratégicos. Con el derrumbe del sistema de políticas e instituciones de libre mercado liderado por Estados Unidos conocido como Consenso de Washington, las vulnerabilidades de la cadena de suministro expuestas por el covid-19 y las guerras en Ucrania y Medio Oriente, y el aumento de las tensiones económicas y políticas entre China y Occidente, el statu quo se ve cada vez más cuestionado.
La administración Biden hizo de la deslocalización de varias industrias cruciales, incluida la fabricación de chips y la producción de baterías, un claro pilar de su estrategia económica, aunque la implementación de las nuevas políticas industriales ha sido mixta.
Reconstruir una fuerza laboral y fábricas desde cero toma tiempo, y lograr la escala y la repetición de alta velocidad cruciales para la rentabilidad y la productividad de las operaciones puede requerir más años o décadas de inversión.
Si bien ha habido un vaciamiento de los astilleros y de la capacidad de construcción, también hay problemas más arriba en la cadena de valor. La Oficina de Estadísticas Laborales de EU predice “poco o ningún cambio” en el número de ingenieros y arquitectos navales en EU entre 2022 y 2032, mientras que el mercado laboral para este tipo de carreras en Corea del Sur y China está en auge.
Para llenar el vacío, los funcionarios le piden ayuda a sus aliados. Del Toro, el secretario naval, que está preocupado desde hace algún tiempo por las implicaciones económicas y de seguridad del declive de la construcción naval en EU, se reunió con funcionarios de Corea del Sur y Japón para alentarlos a considerar realizar más producción en EU para el mercado estadunidense, con el fin de compensar su propia pérdida de participación de mercado global frente a China.
Esto tiene sentido en teoría, pero la escasez de mano de obra calificada y de capacidad en EU es una clara preocupación para los aliados, lo que pone de manifiesto que una industria naviera comercial viable y la seguridad nacional no son problemas discretos, sino que están estrechamente relacionados.
La construcción naval tiene que ver con acero y trabajadores, pero también tiene con tecnología. Puede decirse que el componente digital del transporte y la logística es tan crucial para la seguridad y el comercio como lo que se fabrica en los astilleros.
En los últimos años, China desplegó la sobresaliente plataforma global de cadena de suministro logístico Logink, que se entrega de forma gratuita a varios puertos de todo el mundo. La preocupación de la administración estadunidense, así como de muchos miembros de las comunidades laboral y de defensa, es que esto puede darle a Pekín una ventana en las cadenas de suministro globales —tanto comerciales como militares—, lo que es a la vez un problema de competencia como una preocupación de seguridad nacional.
Como se expresó en una advertencia reciente de la Administración Marítima del Departamento de Transporte, “Logink es una plataforma de administración de ventanilla única que agrega datos logísticos de diversas fuentes, incluidos puertos nacionales y extranjeros, redes logísticas extranjeras, transportistas, compañías navieras, otras bases de datos públicas y cientos de miles de usuarios en China”.
La advertencia señala además que el gobierno de China “promueve estándares de datos logísticos que respaldan el uso generalizado de Logink, y su uso en infraestructura portuaria crítica muy probablemente proporcione” a dicha nación el “acceso o recopilación de datos logísticos confidenciales”.
Michael Wessel, miembro de la Comisión para la Revisión Económica y de Seguridad entre EU y China, lo llama “una grave herida económica y de inteligencia nacional autoinfligida”.
El mes pasado, el presidente Biden firmó una orden ejecutiva diseñada para fortalecer la seguridad cibernética en los puertos estadunidenses, y destinó miles de millones de dólares a nueva infraestructura en medio de preocupaciones de que piratas informáticos de China pudieran aprovecharse de estas instalaciones.
El enorme cambio de poder geopolítico en el transporte marítimo se debe en gran parte a la aspiración de China, a partir de 2001 (el mismo año en que ingresó a la Organización Mundial de Comercio), de dominar la construcción naval mundial. En ese momento, Pekín había designado a la industria como “estratégica”, lo que significaba enormes subsidios que no cumplían con la OMC, límites a las asociaciones extranjeras y otras políticas anticompetitivas.
En 2006, se convirtió en una de las siete industrias estratégicas sobre las cuales las empresas de propiedad estatal deberían mantener el control. En 2015, Pekín identificó la construcción naval como uno de los diez sectores prioritarios en los que China buscaría dominar el comercio mundial para 2025.
Desde entonces, la industria de construcción naval china disfruta de préstamos oficiales de bancos estatales, inyecciones de capital y canjes de deuda por capital, insumos de acero por debajo del precio del mercado, preferencias fiscales y subvenciones de agencias de exportación, así como protección contra la propiedad extranjera.
Todo esto se describe en la petición 301, que plantea el caso de que China no se atiene a las reglas del libre mercado y que la ley estadunidense permite al presidente actuar para remediar la situación, ya que representa una amenaza para el comercio estadunidense.
La petición también señala que una solución comercial más tradicional adjudicada en la OMC no solucionaría el problema, ya que la mayoría de los barcos producidos en China se utilizan en el comercio internacional más que importarse a EU. “Simplemente no se puede competir con los productos chinos subsidiados (en el mercado global)”, dice McCall. “Necesitamos reinventar la política industrial en Estados Unidos”.
La gran pregunta ahora es si la administración Biden, que en los últimos meses se esforzó por estabilizar las relaciones de EU con China, aceptará la petición y, de ser así, con qué rapidez lo hará.
En esto, la política electoral puede desempeñar un papel. Las propuestas tendrían un gran atractivo para una administración Trump, particularmente una con el político de línea dura con China Robert Lighthizer como representante comercial de EU. Si Biden no accede rápidamente a ellos, corre el riesgo de perder el apoyo sindical o parecer débil ante China.
Algunos en la izquierda plantean la idea de que la deslocalización de los empleos en la construcción naval podría ayudar a compensar la mano de obra que se perderá en la transición a los vehículos eléctricos, que se estima que requerirá aproximadamente un 40 por ciento de los trabajadores que se requieren para los automóviles fabricados con motores de combustión tradicionales.
El caso también tiene importantes implicaciones internacionales. Los ataques con misiles en el mar Rojo y las preocupaciones sobre la soberanía taiwanesa hicieron que la importancia del poder naval regresara al debate global.
Mientras tanto, las disrupciones de los últimos años puso de manifiesto los riesgos de un enfoque comercial de “justo a tiempo”, lo que llevó a los responsables de la formulación de políticas y líderes empresariales a pensar más en la resiliencia y la redundancia en las industrias más estratégicas.
El consiguiente giro hacia una estrategia más industrial también provocó quejas sobre los subsidios que se ofrecen en EU en ámbitos como los chips o las tecnologías limpias, que algunos consideran proteccionistas. Y, sin embargo, la preocupación por el dumping chino en áreas como los vehículos eléctricos también va en aumento, tanto en Europa como en Estados Unidos.
Independientemente de cuál sea la respuesta de la administración Biden, el caso pone en tela de juicio el papel de la política industrial en la creación de mercados justos y seguros, así como la necesidad de un nuevo paradigma de comercio global, uno que tome en cuenta los sistemas que dirigen los Estados y reconozca los retos a los que se enfrentan las economías de libre mercado y las corporaciones públicas que se rigen por las preocupaciones a corto plazo de los accionistas.
Mientras tanto, estadunidenses y chinos están repasando las ideas de Alfred Mahan, el estratega militar del siglo XIX y autor de “La influencia del poder marítimo en la historia”.
Como él mismo lo expresó: “La necesidad de una fuerza naval, en el sentido estricto de la palabra, surge…de la existencia de un transporte marítimo pacífico, y desaparece con ella, excepto en el caso de una nación que tenga tendencias agresivas y mantenga una marina como una mera sección de la institución militar”.
Entonces, como ahora, la marina mercante y el poder militar están entrelazados, no solo como instrumentos potenciales de guerra, sino de paz.
